市人民政府关于加快建设法治政府的实施意见

　　咸政发〔2015〕11号

各县、市、区人民政府，市政府各部门，咸宁高新区：

　　为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中共湖北省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治湖北建设的意见》和《中共咸宁市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治咸宁建设的意见》，全面推进依法行政，加快建设法治政府，结合我市实际，制定本实施意见。

　　一、总体要求和基本目标

　　贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局，以推进政府职能转变、健全依法决策机制、改革行政执法体制、严格规范执法行为、强化行政权力监督、全面推进政务公开为着力点，全面推进依法行政，提高行政机关工作人员运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，到2020年，基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的全国先进、全省一流的法治政府。

　　二、主要任务和工作措施

　　（一）依法全面履行政府职能。

　　1、推行权力清单制度。市、县两级政府工作部门，依法承担行政职能的事业单位普遍建立权力清单。权力清单由同级党委和政府确认后，向社会公布，接受社会监督。权力清单公布后，要根据法律法规立改废释、机构和职能调整等情况，及时调整，并向社会公布。市、县两级政府工作部门，依法承担行政职能的事业单位要严格按照权力清单行使职权，做到法无授权不可为，清单之外不得违法设定权力，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制，做到法定职责必须为。推行市场准入负面清单，做到“法无禁止皆可为”，对国务院公布的负面清单以外的行业、领域、业务，各类市场主体均可依法投资经营。积极探索监管清单制度。（编办、政府法制办、政务服务中心管理办公室、发改委、经信委、商务局）

　　2、加快转变政府职能。清理行政审批事项、企业投资项目审批前置条件和中介服务事项。凡无法律、行政法规（含国务院决定）、地方性法规、省政府规章（一年内有效）依据的行政许可事项一律取消。根据国务院、省政府统一部署，2015年取消面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项。凡依法可以下放至县（市、区）审批的事项，一律下放。对于国务院、省政府取消和下放行政审批事项，凡转给市场和社会的，一律不得截留。企业投资项目，法律法规没有明确规定为前置条件，一律不再作为前置审批；除特殊需要并有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构，企业需要中介服务的，由企业自主选择；行政机关委托开展的评估评审等中介服务，要通过竞争方式选择中介机构，由行政机关支付服务费用并纳入部门预算，严格限定完成时限。对确需保留的前置审批及中介服务，制定目录并向社会公布。（编办、政府法制办、政务服务中心管理办公室）

　　禁止变相设定或者实施行政审批。严禁违法设定行政许可、增加行政许可条件和程序；严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定行政许可；严禁借实施行政审批变相收费或者违法设定收费项目；严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项，搞变相审批、有偿服务；严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批事项。

　　坚持以“先照后证”为原则，“先证后照”为例外，全面推进“先照后证”改革工作。除法律法规和国务院决定明确规定必须先许可、后办照的行政审批事项外，对法律、法规、国务院决定中未明确规定必须先许可、后办照的行政审批事项，以及国务院通知、部委规章和省级文件中提出的行政审批事项，一律作为工商登记“先照后证”后置审批事项。建立健全“三证”联办机制，实行工商注册、税务登记（国税、地税）、机构代码证登记“一次申报、一窗受理、一网办理、一次发放”，逐步实施“三证合一”。（工商局、地税局、国税局、质监局、政务服务中心管理办公室）

　　3、提供优质公共服务。加强政务服务体系建设，强化政务服务中心审批监督、政务服务、政务公开等职能。行政审批和公共服务事项纳入政务服务中心受理办理，完善审批监察系统，对审批服务事项实施实时监督。将与群众日常生产生活密切相关的服务事项前移至乡镇（街道）服务中心办理。建立联合登记、联合审批、联合图审、联合验收和联合监管制度。在咸宁高新区开展“承诺办理”试点，为工业项目提供“一站式”服务。完善首问负责制、服务承诺制、限时办结制、首席代表制、一次告知制等制度，实行“一个中心对外、一个窗口受理、一站式办结、一条龙服务”，优化服务流程，提高服务效率。依托现有政务服务平台，建立统一规范的公共资源交易平台，将工程建设项目招投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权转让等事项集中到公共资源交易平台交易。（政务服务中心管理办公室、咸宁高新区、政府其他各部门）

　　（二）健全依法决策机制。

　　4、坚持依法科学民主决策。市政府制定《重大行政决策程序规定》，将国务院、省政府规定的重大政策制定，重大财政资金安排，国有资产处置，重大投资项目、重大民生项目、重大社会事业建设方案的确定和调整等事项，纳入重大行政决策范围。严格遵守重大行政决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序。作出重大决策前，要广泛听取和充分吸收各方面意见。完善重大行政决策听证程序，凡属法律法规规定以及涉及重大公共利益和群众切身利益的重大决策事项，都要进行听证，涉及经济社会发展以及专业性较强的重大决策事项，组织专家进行必要性和可行性论证。依法开展重大决策风险评估。重大行政决策事项须经政府常务会议或部门领导班子会议集体讨论决定，法制机构主要负责人列席会议，确保决策合法。（政府办、政府法制办、政府研究室（咨询委员会）、政府其他各部门）

　　5、健全行政机关内部重大决策合法性审查机制。重大行政决策事先由政府或部门所属法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交政府常务会议或部门领导班子会议集体讨论。（政府办、政府法制办、政府其他各部门）

　　6、普遍建立政府法律顾问制度。市、县两级政府组建法制机构人员为主体，吸收法学专家和优秀律师参加的法律顾问团，政府法制机构主要负责人担任首席法律顾问。市、县（市、区）政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位由本部门（单位）法制机构的法律专业人员担任专职法律顾问，也可以外聘律师担任兼职法律顾问。乡镇政府、街道办事处应当聘任法律顾问。市、县两级政府法制机构加挂政府法律顾问室的牌子，对政府和部门法律顾问工作实行业务指导。2015年底实现市、县两级政府及市级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位法律顾问全覆盖；2016年底实现乡镇政府和县级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位法律顾问全覆盖。市政府出台《政府法律顾问工作规则》，完善工作制度，加强经费保障，保证法律顾问在制定重大行政决策，推进依法行政中发挥积极作用。（政府法制办、编办、财政局、政府其他各部门）

　　7、健全行政规范性文件制定、备案审查、清理制度。行政规范性文件，不得违反法律法规和上级行政机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围；不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等应当由法律、法规、规章规定的内容，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务，不得违法限制公民、法人和其他组织的合法权利。行政规范性文件未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论决定的，不得公布施行。建立规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度。把所有行政规范性文件纳入备案审查范围，市政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、县（市、区）政府制定的行政规范性文件，自公布之日起30日内报市政府法制机构备案。县（市、区）政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位、乡镇政府制定的行政规范性文件，自公布之日起30日内，报县（市、区）政府法制机构备案。市、县两级政府制定的行政规范性文件，在报上级政府备案的同时，应当报同级人大常委会备案。市、县两级政府法制机构对下级政府和本级政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位制发的行政规范性文件负责备案审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠，依法撤销和纠正违法的行政规范性文件。公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，或者认为规范性文件之间相互矛盾的，可以向负责该规范性文件备案审查工作的法制机构提出书面审查的建议，法制机构应当依法及时进行审查，并自受理之日起30个工作日内回复申请人，不予受理的应当说明理由。市、县两级政府每年对备案审查情况进行一次通报。严格遵守行政规范性文件定期清理制度，制定机关每5年组织一次规范性文件清理，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的行政规范性文件，要予以修改或者废止，及时向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。（政府办、政府法制办、政府其他各部门）

　　8、完善行政决策责任追究制度。健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立重大决策事项档案管理制度，实现决策过程全记录，重大决策的决策主体、决策内容、决策程序、决策决定、实施主体及合法性审查、专家论证等材料应当长期保存。坚持谁决策、谁负责原则，对违法决策、决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，依法严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。（监察局、政府办、政府其他各部门）

　　（三）深化行政执法体制改革。

　　9、切实解决多层执法问题。根据市、县两级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量。逐步理顺市、区行政执法体制，市级部门承担执法职责并设立执法队伍的，区级不设执法队伍；区级部门承担执法职责并设立执法队伍的，市级不设执法队伍。（编办、政府法制办、各行政执法单位）

　　10、推进综合执法。大幅减少市、县两级政府执法队伍种类，重点推进食品药品、工商、质监、公共卫生、安全生产、文化、商务、旅游、国土、环保、农业、林业、水务、交通运输、城乡建设等部门综合执法，实行一个执法部门一支执法队伍。解决多头执法，整合规范市场监管执法主体，推进城市管理、文化等领域跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权；不同部门下设的职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍。清理取消没有法律法规依据、部门违反机构编制管理规定自行设立的执法队伍。根据需要和条件，在开发区（高新区）和经济发达、城镇化水平较高的乡镇探索建立和实行综合行政执法体制，依法集中行使部分市场执法权。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，构建大城管体系。（编办、政府法制办、各行政执法单位）

　　11、规范行政执法主体和执法人员资格管理。实行行政执法主体资格制度。行政执法主体资格由本级人民政府登记或者确认，并向社会公告。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，开展行政执法人员资格清理，未取得法律、法规和规章规定的有效执法证件的，不得从事执法活动。行政执法机关新进工作人员未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。行政执法人员资格管理工作，由本级政府法制机构实行属地管理。（政府法制办、各行政执法单位）

　　12、严格执行行政执法和刑事司法衔接制度。完善案件移送标准和程序，实行行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关之间的信息共享、案情通报、案件移送制度。加快信息平台建设，实现互联互通，加强对衔接工作的监督，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。（法院、检察院、政府法制办、各行政执法单位）

　　（四）坚持严格规范公正文明执法。

　　13、坚持严格规范执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。完善执法程序，建立执法全过程记录制度，充分利用执法信息系统、执法记录系统等，强化对行政执法活动的全过程监督。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。行政执法经费一律由财政予以保障。（财政局、各行政执法单位）

　　14、坚持公正文明执法。实行行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，准确适用裁量标准，积极推行案例指导制度，坚决杜绝选择性执法、随意性执法。坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。（各行政执法单位）

　　15、加强行政执法监督。强化政府法制机构对行政执法活动的综合监督职能，对行政处罚、行政强制、行政检查、行政收费等实施重点监督。市、县两级政府法制机构加挂行政执法监督局，在本级政府的领导下，履行本行政区域内行政执法的综合监督职责。具体实施行政执法主体资格的登记和确认，负责行政执法人员资格管理、行政规范性文件备案审查、行政执法争议协调、组织行政执法卷宗评查和优秀卷宗评选、组织行政执法人员通用法律知识培训、依法行政检查督办等工作。严格执行重大执法决定法制审核制度，未经政府及其工作部门、依法承担行政职能的事业单位法制机构审核或审核未通过，不得作出重大行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等重大行政执法决定。（政府法制办、编办、各行政执法单位）

　　16、全面落实行政执法责任制。完善行政执法责任制，明确界定政府各部门及其机构、岗位执法人员执法责任。加大行政执法评议考核、案卷评查力度，引导和督促执法人员依法履职尽责，坚决惩处不执法、乱执法。完善执法责任追究机制，全面落实错案追究制度。坚决排除对执法活动的干预，坚决防止和克服执法工作中的地方和部门保护主义，坚决惩治执法腐败行为。（监察局、政府法制办、各行政执法单位）

　　（五）强化对行政权力的制约和监督。

　　17、强化对行政权力的外部监督。主动接受党内监督，全市各级行政机关必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作。自觉接受同级人大及其常委会的监督。认真听取政协对政府工作的意见和建议。落实行政机关负责人出庭应诉及通报制度，尊重并执行人民法院作出的生效判决和裁定。依法接受检察机关对行政机关行使职权或不行使职权行为的法律监督。更加注重接受社会舆论和人民群众的监督，完善群众举报投诉制度，及时依法处理群众举报和媒体反映的问题。重视网络监督，全面提升应对网络舆情的能力。（法院、政府办、政府其他各部门）

　　18、强化对政府内部权力的制约。在财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。推进权力适度分解，推行部门主要负责人不直接分管财务、工程建设、行政审批、物资采购和资产转让等制度，将财务管理、工程建设、行政审批、物资采购和资产转让等重要事权分解到不同岗位，由不同人员分别行使，并定期轮岗。强化政府内部层级监督，充分发挥行政复议在实施行政监督和化解行政争议中的重要作用。改革行政复议体制，推进行政复议权向市、县政府集中。完善行政复议案件审理和行政复议机关负责人主持研究重大疑难、复杂案件等工作机制。落实行政复议意见书、建议书的整改反馈制度，强化对行政权力的监督和制约，纠正违法或不当的行政行为。（政府法制办、政府相关部门）

　　19、加强对行政权力的专门监督。保障和支持审计部门依法独立行使监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化对审计发现问题的整改落实。加强行政监察，严格行政问责。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。严格追究违纪违法人员的责任，促进行政机关工作人员廉洁从政。（审计局、监察局）

　　（六）全面推进政务公开。

　　20、加大政务公开力度。政府及其工作部门、依法承担行政职能的事业单位应坚持以公开为常态、不公开为例外原则，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要主动、及时向社会公开。积极推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。（政府办、编办、政府其他各部门）

　　21、推进重点领域信息公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的江南娱乐公司简介 。涉及公民、法人或者其他组织的规范性文件，按照江南娱乐公司简介 要求和程序予以公布。（政府办、政府其他各部门）

　　22、推行行政执法公示制度。依法公开执法依据、执法程序、执法结果，重点公开行政机关在实施行政执法活动中的履职情况。建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法案卷网上评查、执法质量网上考核制度，增强执法透明度。（政府法制办、各行政执法单位）

　　23、推进政务公开信息化。加强政务信息大数据服务平台和便民服务平台建设。整合市政务服务中心和市政府网络信息中心资源。在市、县（市、区）政务服务中心建立阳光审批、阳光服务、阳光执法信息查询监督及行政复议案件网上受理系统，实行行政执法主体、执法人员信息、行政裁量基准、行政执法文书、行政复议决定书网上公开。构建网上办事大厅和移动审批平台，实现网上办理审批、受理行政复议、缴费、咨询、监督、评查以及考核等事项，建成永不下班的线上政府。（政务服务中心管理办公室、政府法制办、各行政执法单位）

　　三、组织领导和督促考评

　　24、加强组织领导。各级政府及其工作部门、依法承担行政职能的事业单位要建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本地区、本部门推进依法行政工作。强化行政首长推进依法行政第一责任。各级行政首长对本地区、本部门依法行政工作负总责，将本实施意见明确的依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。市、县（市、区）政府常务会议、部门领导班子会议每年至少听取2次依法行政工作汇报，及时解决本地区本部门依法行政中存在的突出问题。市、县（市、区）政府每年要向同级党委、人大常委会和上级政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级人民政府报告推进依法行政情况。推行下级政府行政首长和政府部门主要负责人每年在市、县政府全体会议上报告依法行政工作成效制度。贯彻落实《中共咸宁市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治咸宁建设的意见》关于“各级行政执法部门领导班子中至少配备一名具有法律专业知识和法治实践经验的班子成员”要求，切实提高行政执法部门执法能力。（政府办、各行政执法单位）

　　25、提高法治素养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头尊法、学法、守法、用法，提高运用法治思维和法治方式解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。建立健全政府常务会议和部门领导班子会议学法制度，每年集中学法不少于2次。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，行政执法人员的法律知识培训时间每年不少于40学时。落实政府拟任部门领导干部任前法律知识测试和依法行政情况考察制度，测试考察结果作为任职依据。建立健全行政机关领导班子、领导干部和其他工作人员年度述法制度，实施“德、能、勤、绩、廉、法”述职述廉述法三位一体考核，述法考评结果作为年度综合考评和评先评优的重要依据。落实《咸宁市市管领导班子和领导干部年度述法考评实施办法》，领导班子年度述法考评为“差”的，其单位不得评为党委、政府综合性表彰单位，领导干部年度述法考评为“不称职”的，其公务员年度考核结果不得评为“称职”及以上等次。（政府法制办、司法局、政府其他各部门）

　　26、健全依法行政考核制度。认真落实《关于加强领导班子和领导干部法治建设绩效考核的意见》（鄂办发〔2015〕1号），提高依法行政考核在领导班子和领导干部考核、政府绩效考核中的权重。政府法制机构要加大依法行政考核力度，市、县（市、区）政府每年将依法行政考核结果通报下级政府和本级政府部门，形成法治政府建设的倒逼机制。开展“依法行政示范单位”创建活动，每年评选一批“依法行政示范单位”，由市、县（市、区）政府表彰，以此全面推进依法行政。（政府法制办、政府其他各部门）

　　27、加强法制机构和法治队伍建设。市、县（市、区）政府及其部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调、督促指导和考核评价作用。进一步加强法制机构建设，政府部门要普遍设立法制机构，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。加强政府法制、行政执法、行政复议和政府法律顾问队伍建设，创新政府法治人才选拔、培养机制，打造与一流法治政府建设相适应的高素质政府法治人才队伍。加强市政府法制部门内设立法机构和立法队伍建设，积极推进市政府依法行使地方政府规章制定权。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。法制机构及其工作人员要不断提高新形势下做好法制工作的能力和水平，努力当好政府和部门依法行政的参谋、助手和顾问。（编办、政府法制办、政府其他各部门）

　　各地、各部门要认真贯彻落实本实施意见，结合本地本部门实际情况制定工作规划，明确工作任务、具体措施、完成时限和责任主体。市政府每年印发依法行政工作要点，各地各部门也要确定年度工作重点，扎实推进依法行政工作，努力实现2020年基本建成法治政府的目标。

　　咸宁市人民政府

　　2015年5月12日