关于《咸宁市古民居保护条例（草案）》的说明

　　咸宁市人民政府副市长、公安局长　胡甲文

主任、副主任、秘书长、各位委员：

　　我受丁小强市长委托，代表市人民政府就《咸宁市古民居保护条例（草案）》（以下简称草案）的有关问题，作如下说明：

　　一、制定条例的必要性

　　古民居作为宝贵的文物资源，体现着劳动人民千百年来积淀而成的生活智慧和价值观念，是文化遗产的重要组成部分。保护好古民居，对展现古民居历史和艺术价值、传承优秀传统文化、促进当地经济社会发展具有重要的意义。

　　咸宁市拥有丰富的古民居资源，其数量、规模、保存完好度以及历史、艺术价值在省内首屈一指，在全国也有相当影响。在第三次全国文物普查中，咸宁境内发现古民居500余处。经筛选，登录了382处，其中全国重点文物保护单位2处，中国历史文化名镇1处、中国历史文化名村1处、中国传统村落8处，湖北省文物保护单位15处，县（市、区）文物保护单位96处。此外有大量未纳入全国文物普查口径的古民居有待认定。保护好我市古民居资源，是贯彻落实习近平总书记关于文化遗产保护的重要论述及批示精神，延续城市文脉、留住乡愁、建设美丽乡村的现实需要，更为咸宁发展文化旅游产业，打造中国中部绿心和建设国际生态城市奠定坚实的基础。

　　改革开放以来，虽然我市在古民居的保护上取得了一定成效，但保护状况仍不容乐观。一是古民居专项法规和古民居保护制度不健全，擅自拆除、迁移古民居，随意改造、修缮古民居的现象严重，而文物等相关部门却缺乏有效的管理手段；二是产权结构混乱，严重制约了古民居的合法流转，阻碍了维护、修缮工程的顺利进行；三是古民居内部基础设施落后，古民居原有的功能、结构与现代化生产、生活的实际需求之间的矛盾难以调和；四是村民保护意识薄弱，古民居及构件流失现象严重；五是保护经费严重不足；六是由于大量古民居位置偏僻，周边基础设施不健全，导致开发利用难度较大。因此，为了更好地保护好我市古民居资源，促进古民居保护与利用协调发展，根据上位法规定，总结我市古民居保护实践经验，制定出台《咸宁市古民居保护条例》显得尤为迫切和必要。

　　目前，安徽、黄山、广州、佛山、苏州等省、市相继出台了古民居保护方面的地方性法规，为我市古民居保护立法提供了可供学习的经验和做法。

　　二、草案的起草过程

　　在市人大常委会的高度重视下，《咸宁市古民居保护条例》被列入了市人大2016年立法计划项目。为此，我们成立了由市人大法工委、教科文卫委、市政府法制办、市文新广局和湖北省古建筑保护中心及有关专家组成的协调小组和起草工作专班，有序有力的开展立法相关工作。

　　在市人大常委会副主任程学娟的带领下，起草专班先后赴咸安区、通山县、赤壁市等地就古民居保护情况进行了专题调研，并赴安徽省合肥市、黟县、歙县、青阳县等地进行了学习考察。形成了古民居保护专项调研报告，为加快推进我市古民居保护立法工作提供了理论和实践支撑。

　　按照科学立法、民主立法的要求，起草专班在认真学习上位法、充分借鉴其他省、市相关立法经验的基础上，先后多次召开专题座谈会、立法论证会、专家咨询会，充分吸收社会各界人士、专家学者以及相关部门的意见、建议，经过数易其稿，形成了《咸宁市古民居保护条例（草案）》送审稿。市政府于4月底收到市文新广局报送的送审稿后，立即安排市政府法制办进行审修。市政府法制办在市政府门户网站、市政府法制信息网等媒体平台公开向社会各界征求意见。同时，将征求意见稿发送市政协办公室、市政府各部门、市法院、市检察院、市委党校、市法学会、市律协、湖北科技学院、咸宁职业技术学院等单位征求意见，并向市政府法律顾问征求意见。针对古民居保护存在的热点和难点问题，4月28日组织召开了专家论证会，邀请相关部门负责人，文物保护、建筑、法律等领域的专家对征求意见稿的科学性、合法性以及可行性进行了论证，向与会专家征求了进一步修改完善的意见、建议。在充分听取各方意见的基础上，经反复研究，九易其稿，形成了《咸宁市古民居保护条例（草案审议稿）》。

　　5月16日，市政府常务会议审议通过了《咸宁市古民居保护条例（草案审议稿）》。市政府法制办按照常务会议审议意见进一步修改完善，形成了本次市人大常委会审议的草案。

　　三、需要说明的几个问题

　　草案共七章五十条，包括总则、普查与认定、规划与管理、修缮与利用、经费保障、法律责任、附则等内容。

　　（一）关于条例的适用范围。针对咸宁市古民居的年代分布状况和主要特征，草案将应予保护的古民居明确为建于1949年以前，具有地域文化特色和历史、艺术、科学价值的乡土建筑，包括民宅、祠堂、牌坊、亭、台、廊、楼、阁等（第二条）。同时规定1949年以后修建的具有历史、科学、艺术价值和重要纪念意义的建筑物、构筑物参照本条例执行（第四十八条）。

　　（二）关于古民居保护的责任主体。为避免在古民居保护中出现权责不清、管理不严等情况，草案明确了古民居保护工作的责任主体和各自应承担的责任，包括政府职责（第四条）、部门职责（第五条）、所有权人和使用权人责任（第六条）。尤其是明确了文物、住房和城乡建设（城乡规划、房产管理）、旅游、公安等主要部门的职责，确保各司其责，形成工作合力。

　　（三）关于古民居的普查和认定。古民居的普查和认定是对古民居进行保护的前提。因此，草案对古民居的普查（第八条）、申报认定（第九条）、名录管理（第十二条）进行了规定。尤其是规定了预先保护制度（第十条、第十一条），确保对普查过程中没有发现的，但仍有可能具有保护价值的古民居能及时进行必要的保护。

　　（四）关于古民居保护规划的要求。保护规划是对古民居进行保护的重要依据。草案规定对古民居比较集中的区域应当编制保护规划，对未纳入保护规划的古民居则制定保护措施（第十五条）。同时，明确了保护规划和保护措施的内容（第十六条、第十七条）。并对古民居保护范围、建设控制地带这两个关键区域的范围和划定做了原则性规定（第十八条）。

　　（五）关于古民居保护控制要求。针对以往古民居保护重本体、轻环境，重整体、轻构件的现象，草案明确了古民居的本体、构件、周边环境具有同等的重要性，应当予以整体保护。草案针对古民居的保护范围和建设控制地带规定了不同的控制要求（第十九条、第二十条）。为适应古民居保护的新形势，草案规定了在四种特定情形下，经批准可以对不可移动文物以外的古民居在本市范围内按原状异地迁移保护，即（1）重大建设工程需要；（2）不可抗拒自然因素；（3）周边环境遭受严重破坏；（4）地处偏远，交通不便（第二十二条）。

　　（六）关于古民居修缮、利用要求。在古民居修缮方面，草案规定了修缮应当遵循不改变原状、最低限度干预的原则，注重在修缮过程中传承古民居营造技艺（第二十六条）。为保证修缮工作的有序进行，避免在修缮过程中对古民居再次造成损害，草案明确规定了修缮必须严格按修缮方案进行（第三十条）。对确实不具备修缮能力的非国有古民居的所有权人，允许其依法转让古民居所有权（第二十九条）。在古民居利用方面，草案仅做了原则性规定，明确单位和个人可以依法流转古民居产权，以促进对古民居的利用（第三十二条）；明确各级人民政府应当鼓励、支持古民居所有权人、使用权人和其他单位、个人利用古民居发展文化创意、休闲旅游、文化研究以及开办展览馆和博物馆等特色经营活动，探索古民居利用机制（第三十三条）。

　　（七）关于经费保障。为切实解决古民居保护缺乏资金的问题，草案明确市、县（市、区）人民政府应当从以下渠道统筹、设立专项保护资金，专门用于古民居保护工作：（1）上级专项补助的资金；（2）市、县（市、区）财政预算安排的资金；（3）社会各界的捐赠和资助；（4）古民居原址保护、迁移保护等由建设单位列入建设工程预算的资金；（5）其他依法筹集的资金（第三十四条）。

　　以上说明连同草案，请一并予以审议。